举国体制与中国航天的早期创建荣正通

1956年3月，在经济发展落后、工业基础薄弱、技术储备不足、科技人才匮乏的情况下，中共中央做出发展导弹技术的战略决策。凭借举国体制“集中力量办大事”的显著优势，中国仅用十年时间就初步建成独立健全的导弹科研生产体系。在中国导弹工业初创时期，组建导弹研制团队、建设导弹研制基地、建立科研协作体系和生产协作体系是四个环环相扣的重大问题。本文拟在已有研究成果的基础上，重点梳理举国体制在中国导弹工业解决上述四个重大问题时发挥的关键作用，同时分析举国体制的独特优势和当代价值。

一、创建导弹工业体现国家意志

1944年9月，德国将秘密研制的V-2火箭投入实战。虽然V-2火箭的命中率不高，但是在当时的技术条件下是无法拦截的。二战期间，美国和苏联都在消化吸收德国导弹技术的基础上研制自己的导弹，尤其是弹道导弹。1950年6月朝鲜战争爆发后，美国不仅用武力阻挠中国人民解放台湾，还多次对中国发出核威胁。为维护国防安全并实现国家统一，中国必须拥有现代化的武器装备。在当时我国经济还十分落后、工业基础和科学技术力量还很薄弱的情况下，为了把有限的人力、物力、财力，集中使用在最重要、最急需、最能影响全局的方面并首先取得突破，党和国家决定优先发展导弹核武器。

1955年年底，哈尔滨军事工程学院院长陈赓和国防部部长彭德怀先后向刚回国的火箭专家钱学森咨询中国能否研制弹道导弹，都得到肯定的答复。1956年2月16日，周恩来委托钱学森起草《建立我国国防航空工业意见书》，为我国导弹工业的创建与发展规划蓝图。3月14日，周恩来主持中央军委会议，决定组建导弹航空科学研究方面的领导机构——国防部航空工业委员会(简称“航委”)，负责统筹规划、组织协调、检查与督促导弹和飞机的研制工作。4月13日，航空工业委员会成立，聂荣臻任主任。1956年5月10日，聂荣臻向中央军委提出《建立我国导弹研究工作的初步意见》，建议在航委下设立导弹管理局(国防部第五局，简称“五局”)，统一领导导弹的研究与生产工作，由钟夫翔任局长，钱学森任第一副局长兼总工程师。聂荣臻还建议组建导弹研究院(国防部第五研究院，简称“五院”)，由钱学森兼任院长。10月8日，聂荣臻在五院成立大会上提出应以“自力更生为主，力争外援和利用资本主义国家已有的科学成果”作为五院的建院方针。10月17日，毛泽东、周恩来批准了这个方针。为减少行政层级，提高工作效率，五局于1957年2月撤销并入五院，钱学森任合并后的五院院长。

举国体制是以国家利益为最高目标，由中央动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某个尖端科技领域或国家级重大项目的工作体系和运行机制。发展导弹技术关系国家安全，体现国家意志，属于国家行为，这是采用举国体制创建中国导弹工业的必然性;导弹武器系统是现代最复杂的工程系统之一，要靠成千上万人的大力协同工作才能研制成功，任何一种重要原材料、基础元器件、关键设备的缺失都会成为导弹武器系统研制中的瓶颈，因此必须构建完整的航天产品配套体系，这是采用举国体制创建中国导弹工业的必要性;社会主义制度具有“集中力量办大事”的优势，能有效缓解薄弱的基础工业与国家发展导弹技术的战略需求之间的矛盾，这是采用举国体制创建中国导弹工业的可行性。

二、调集人才组建导弹研制团队

新中国成立后，各项事业百废待兴，都急需建设人才。相比之下，导弹工业面临的人才短缺问题尤为严峻。当中共中央做出发展导弹技术的战略决策时，中国大陆见过的导弹屈指可数，而参与过研制导弹的只有钱学森一个人。在这种情况下，如何统筹兼顾组建研制团队成为创建中国导弹工业面临的第一个难题。在周恩来、聂荣臻等党和国家领导人的协调下，中国导弹工业依靠举国体制，逐渐突破了人才短缺的“瓶颈”。组建中国导弹研制团队过程中最困难的是从各行各业抽调相关专家。1956年4月18日，聂荣臻在提交给周恩来、中央军委并中共中央的报告中建议集中使用技术力量，抽调人员组建导弹研究院和电子科学研究院。5月26日，周恩来在中央军委会议上指出：要动员更多的人来帮助和支持导弹的研制工作。这项工作所需的技术专家和行政干部，可以从工业建设、高等教育、科学研究等部门和军队中抽调，军队要起模范作用。周恩来还委托聂荣臻主持召开一次专项会议，研究如何落实这个问题。因为各行各业都缺乏高级技术人员，所以抽调相关专家的工作一波三折。

1956年6月2日下午，聂荣臻邀集国务院、军队各有关部门负责人开会，商讨抽调所需人才的问题。虽然与会各有关部门负责人都对调集技术人员和干部组建导弹研究机构表示支持，但是对被调的具体人选和数量态度不一。陈赓代表哈军工表示全力支援，清华大学、铁道部和邮电部的代表态度比较谨慎，高等教育部、冶金部等部门的代表侧重强调自身困难。经过磋商，聂荣臻决定由国务院科学规划委员会秘书长范长江主持成立一个专门小组，中国科学院、高等教育部、国家计委等有关部门负责人参加，负责磋商与平衡抽调各类科学技术人才的数量、具体人选以及培养后备技术人才的数量。会议确定筹建导弹研究机构所需的党政干部由总政治部和总干部部负责提供。1956年6月13日，聂荣臻向周恩来书面汇报了人才调集工作的进展。报告说：根据要求，目前亟需调集的高、中级专门人才共380人(内含导弹技术专门人才288人)，其中提名者206人。这样，“原要求既得到了适当的解决，同时又保证了学校的师资，也相应照顾了产业部门的要求，是比较合适的”。然而，抽调专家的工作直到7月下旬还没有很大进展。除了从哈军工调来4名教授外，其他专家均未落实。钱学森对此非常失望，认为不能再拖延下去了。7月28日，钟夫翔向聂荣臻呈递报告，反映钱学森的意见，并提出自己的建议。8月1日，聂荣臻审阅钟夫翔的报告后，将其转给周恩来、彭德怀和中央军委秘书长黄克诚。8月2日，周恩来指示聂荣臻邀请钱学森到北戴河面谈，商量抽调人才的可行计划。1956年8月中旬，钱学森应邀前往北戴河开会。回到北京后，钱学森于9月11日同钟夫翔联名向聂荣臻呈递了关于调集专家的报告。报告指出：“科学院规划委员会曾为导弹研究机构提出199名技术干部名单，并拟请有关各单位调给，但到现在为止，除哈尔滨军事工程学院调来任新民、庄逢甘两人以及将要调来的梁守槃、朱正两人，及通信兵部决定调给9名以外，其余均未着手调动。为了满足工作最低要求，避免在与苏方谈判一旦有了结果以后因缺乏干部而产生被动忙乱的现象，经过再三考虑和征求中国专家意见，至少还须调来42名技术干部。”聂荣臻审阅钟夫翔和钱学森的报告后，随即与有关部门协商，落实专家调动问题。9月18日，聂荣臻就此事给周恩来写了一份报告，请求批准抽调上述42名专家。周恩来很快批准了聂荣臻的报告，并且直接给各单位打电话“要人”。在周恩来的亲自过问和聂荣臻的反复协调下，大多数单位从国家的战略需要出发，忍痛割爱，抽调精兵强将支援导弹工业的创建。

1956年8至9月间，任新民、梁守槃、庄逢甘、朱正、冯世璋、梁思礼、乔石琼、蒋通、李一鸣、吴宝初、吴德雨、朱敬仁等专家相继调入五院。依靠这些专家，五院根据科研发展规划成立了十个研究室。在国务院和中央军委的统筹协调下，有关部门从1956年到1962年一共调给五院157名有职称的科技人员和归国留学生。这157人缓解了五院高级技术人员短缺的问题，并成为中国导弹工业最宝贵的技术人才“种子”。

三、统筹资源建设导弹研制基地

1957年10月15日，中苏双方在莫斯科签订《中华人民共和国政府和苏维埃社会主义共和国联盟政府关于生产新式武器和军事技术装备以及在中国建立综合性原子工业的协定》(简称“10月15日协定”)。

苏联答应帮助中国仿制4种导弹(地地导弹P-2、地空导弹C-75、岸舰导弹C-2、空空导弹K-5M)，并帮助中国建设导弹研制基地和试验靶场。为满足仿制苏联导弹的需要，国防部于11月16日决定以五院的机关为基础组建总院，以前五个研究室为基础组建一分院(导弹总体和弹体、发动机研究院)，以后五个研究室和通信兵部电子科学研究院为基础组建二分院(导弹控制系统研究院)。根据“10月15日协定”，苏联将帮助中国建设一分院(代号8102)、二分院(代号8109)、发动机与全弹试验站(代号8103)、空气动力研究所(代号8108)四项工程。1958年2月16日至3月4日，苏联经济联络总局驻京副代表加里宁率12名苏联专家与钱学森等13名中国专家在五院商定了四项工程的设计任务书。3月10日，彭德怀批准了设计任务书，合计工业建筑面积41万平方米，所需设备10万多台件，建设周期7年。按照任务分工，四项工程的初步设计由苏方负责，技术设计和施工图设计由中方负责。民用建筑全部由中方设计，但工业建筑中重要的专用部分和四项工程的试验、生产、工艺设备等均由苏方负责设计和提出分交清单。在“大跃进”运动中，五院提出要力争在三年内完成基建任务，因此于1958年9月请求中共中央把四项工程列为国家重点建设项目。中共中央批准了五院的报告，并通知有关地方和部门为五院建设“开绿灯”。为了完成繁重而又紧迫的设计任务，一机部第四和第十设计院、建工部北京建筑设计院、电力部华北电力设计院、北京市市政工程设计院、北京铁路局设计院、工程兵国防工程设计院等11个设计院被调集进行设计工作。苏方提供的初步设计所确定的任务、规模和工艺只能满足仿制P-2和C-75导弹的需要。考虑到今后自行研制的需要，中方在苏方的初步设计方案之外增加了许多科研设施。国家计委最后批准的四项工程总规模比初步设计时大很多，其中工业建筑总面积达85.2万平方米，民用建筑总面积达110万平方米，总投资为7.3亿多元，超过原规模一倍以上。随着施工图陆续出图，四项工程在1959年下半年相继开工。为解决五院基本建设中的困难，国务院、中央军委采取了一系列强有力的措施，各地方、各部门也给予大力支援。12月18日，中央军委决定调南京军区一个步兵师、沈阳和广州军区各一个工兵团、兰州军区一个汽车团承担五院的工程建设任务，后来又增调铁道兵一个团参加施工。北京市抽调6千名技术工人参加施工。为加强对工程建设的领导，经中共中央批准，中央军委在12月24日决定成立国防部第五研究院基建工程修建委员会，中央军委秘书长罗瑞卿任主任。总参谋部、国防科委、国家计委、国家经委、北京市、建工部、工程兵等部门的负责人也参加这个委员会。委员会对五院建设中急需解决的各种困难，诸如劳力及技术骨干的调遣，公路及铁路运输的落实，国拨和地方材料的筹划，施工机具及非标准设备的加工等问题，都及时做出处理决定，并指定有关地区和部门安排执行。在中央的统一安排下，四项工程所需的材料、设备、器材等也通过多种措施得到解决。8102工程的非标准设备和专用器材量非常大，共用各种设备、仪器、仪表1.3万台件。李富春副总理签发通知，要求各省市委第一书记抓紧安排好专用和非标准设备的加工。为完成8108工程的设备生产任务，空气动力研究所在中央领导支持下专门派出工作组赴全国各地安排加工任务。上海承担了23号厂房1号、2号、3号、4号设备和24号厂房3号设备共34项加工任务。北京、太原、西安、沈阳、哈尔滨等地也承担了一定的设备加工任务。1960—1961年，四项工程建设达到高潮，施工队伍一度超过1.5万人。1960年，四项工程完成建筑面积45万平方米，完成建设投资近1.7亿元。1961年，五院又计划建设70多万平方米。因为经济困难，全国从1961年起大幅度压缩基建投资，四项工程却仍处于优先安排的地位。1962—1964年，五院相继增建了计算、材料、测量、强度、元器件等科研机构，增建或加速建设大型火箭发动机试车台、全弹试车台、全弹振动试验塔、热应力试验室、发动机水力试验室、控制模拟试验室、超声速风洞、跨声速风洞和高速高温电弧风洞等28个重点工程项目。1964年底，四项工程建设基本竣工。其中众多工艺技术新颖、结构复杂、精密度高、有特殊要求的建筑工程都是全国科研、生产、设计、施工等单位通力协作的成果。

四、军民结合构建科研协作体系

为攻克以导弹和原子弹为代表的国防尖端技术，聂荣臻主张国防科研机构、中国科学院、高等院校、工业部门和地方科研机构大力协同，互相支援，并把它们称为科研攻关的五个方面军。在聂荣臻的大力推动下，五院与中科院及其下属研究所，与清华大学、北京航空学院、北京工业学院、哈尔滨军事工程学院、西北工业大学等有关高等院校，与化工部、冶金部等有关工业部门，建立了长期的科研合作关系。

聂荣臻亲自主持将中科院、高等院校、工业部门和地方科研机构的专家按不同专业，分成十六个专业组，以五院提出的几百个研究课题及试验、测试设备为目标进行攻关。1961年年初，中共中央明确要求把从中央到地方各方面的技术力量组织起来，全国“一盘棋”，扭成“一股绳”，统一安排，分工负责，通力合作，共同完成国防科技任务。由于中国工业基础薄弱，在开始仿制P-2导弹武器系统时，国产原材料只能满足大约1/3的需求，原材料短缺成为困扰仿制工作的头号难题。五院根据原材料“立足国内”的原则，一方面根据“10月15日协定”向苏联订购一部分国内暂时无法生产的原材料;另一方面委托国内相关单位研制符合技术要求的原材料。1958年9月12日至10月30日，一分院委托中科院金属研究所、化学研究所和冶金部钢铁研究院研制高温合金、多孔金属陶瓷、高温涂料、特种树脂、黏合剂、有机氟油等，并进行相应的工艺试验研究、性能测定。随着中苏关系出现裂痕，苏联从1959年6月起停止向中国提供仿制P-2导弹武器系统所需的特种原材料。7月2日，聂荣臻向中共中央建议金属材料由冶金部抓总，非金属材料由化工部抓总，统一筹划。中共中央同意了这个建议。12月20日，中共中央向各省市和中央各部委发出通知，要求“必须下定决心，不失时机地解决这个问题，千万不能耽搁了”。1960年年初，国防科委牵头在沈阳和哈尔滨分别召开了三委四部会议，提出了导弹及其他新技术所需的新材料试制任务。一分院先后与冶金部101厂、鞍钢、抚顺钢厂、大连钢厂、齐齐哈尔钢厂、东北轻合金厂、苏家屯有色金属加工厂、重庆钢厂、太原钢厂、上钢三厂、钢铁研究院等单位签订了试制155项金属材料的协议，与石油研究院、玻璃陶瓷研究院、化工研究院、橡胶研究院、水泥研究院、天津永明油漆厂、中国油漆厂、大连油漆厂、沈阳油漆厂、北京玻璃厂、上海耀华玻璃厂、上海中华油脂厂、上海化工厂、上海冶陶所、华东化工学院、济南塑料厂、沈阳橡胶四厂、哈尔滨绝缘材料厂、咸阳绝缘材料厂等单位签订了试制87项非金属材料的协议。到1960年上半年，仿制P-2导弹武器系统所需的新材料绝大部分都按照技术要求试制成功。随着中国导弹工业进入自主研制阶段和原子弹研制进入攻关阶段，聂荣臻希望充分发挥中科院的研究力量优势，迅速突破与“两弹”相关的尖端技术。1961年2月23日，国防科委召集二机部、五院和中科院开会，确定了中科院为导弹和原子弹研制工作服务的原则。5月21日，聂荣臻指示国防科委分别主持成立中科院与二机部、中科院与五院两个协作小组，“以便充分发挥科学院有关研究所的力量，更加密切地为‘两弹’服务，真正做到科学院、二机部、五院三家拧成一条绳”。到11月，中科院配合五院的科研、试制任务已达95项，共计226个课题，涉及8个型号的导弹。力学所是中科院承担与五院协作研究任务最多的研究所，化学所、自动化所、上海有机所、上海冶陶所、大连化物所、长春应化所、长春光机所、沈阳金属所、兰州化物所等也承担了相关任务。这些研究工作取得了不同程度的进展，为后来的导弹研制工作提供了重要的技术支撑。

五、全国动员建立生产协作体系

导弹生产几乎涉及现代工业所有的技术领域和生产部门，而中国导弹工业最初连试制工厂都没有。当时中国财力有限，不可能为生产导弹专门兴建大批工厂。鉴于飞机与导弹在生产技术上最为接近，航委决定先由航空工业系统承担导弹试制任务。P-2导弹武器系统仿制中的主要问题是生产问题。

为争取时间，P-2导弹武器系统的仿制工作以五院为主，有关工业部门参加，采取集中与分散相结合的办法组织仿制生产。弹体和总装由五院负责，发动机、控制系统、地面设备等由有关工业部门承担，五院作为设计方负责抓总。1958年1月25日至2月15日，五院的两个分院各组成一个中方代表团，陪同分成两组的苏联专家代表团到东北、华东、西北地区、北京参观航空工业及有关工业部门的工厂，为仿制P-2导弹武器系统挑选定点承制工厂。4月，在国务院安排下，五院和各有关工业部门商定将一机部四局(航空工业局)所属首都机械厂(211厂)划归五院作为导弹总装厂;发动机系统也由一机部四局承担;控制系统由一机部十局(电子工业局)承担;材料由冶金部和化工部、建工部等单位承担。1958年5月17日，五院发布P-2导弹武器系统任务分配表和各承制单位完成任务的时间表。当时，列入仿制任务分配表的有一机部的一级协作厂25家，冶金、化工、轻工、纺织、建材、铁道等部门的协作厂140余家。其中410厂承制发动机，111厂承制涡轮泵，782厂承制弹上控制仪器，115厂承制变流机、调速电动机，114厂承制舵机和发动机自动器，212厂承制陀螺仪表，718厂承制电器元件及插头，724厂、474厂、123厂承制火工品，247厂承制发射设备，547厂承制地面电源车，289厂承制瞄准设备，307厂承制加注设备，大连机车车辆厂、齐齐哈尔车辆厂承制铁路运输车辆。实际上，后来直接或间接参加仿制工作的单位多达1400余家。五院各设计单位先后抽调技术人员组成下厂工作组，带上图纸及有关技术资料、实物样品，同苏联专家一起到工厂协调解决仿制生产中的技术问题。仿制生产任务时限急、数量少、要求高，承制工厂非但没有利润，还要赔钱，并且要打乱已有的生产计划，临时“加塞”进去。国家计委、各工业部门顾全大局，伸出援手，向所属的有关工厂下达指令性的生产任务。1960年4月22日，为保证P-2导弹武器系统仿制工作的产品质量，整顿生产纪律，及时解决生产中的技术、材料、协作等问题，国防科委协同国家计委、国家经委、国家科委、一机部、冶金部、化工部、石油部、炮兵、五院组成三个联合工作组，分别负责对承担生产、协作及供应任务的各工厂进行检查。三个联合工作组在取得工厂所在地区省、市、自治区党委的指导与支持下，发现问题就地解决。这次检查工作自4月26日开始到5月中旬结束，为仿制计划的全面实现创造了先决条件。绝大多数承制工厂都能顾全大局，克服困难，大力协同。211厂刚划归五院时既缺少各种焊接设备，也缺少大吨位水压机、大型车床、精密机床等。北京、上海、天津、沈阳、抚顺、哈尔滨、包头、武汉等地的相关工厂都尽最大能力向211厂提供各类设备，并承担了某些复杂和大型的零件生产任务。为生产大型钣金件，国防科委副主任陈赓亲自与湖北省委和武汉市委协调，说服武汉锅炉厂同意对大型水压机进行改装，最后圆满完成了生产任务。此后，211厂与武汉锅炉厂进行了长达数年的定点协作，直到拥有自己的大型水压机。通过建立跨部门的生产协作体系，虽然初步解决了导弹的试制生产问题，但是这种相对分散的生产模式不仅给五院对导弹型号的技术抓总和技术协调带来很多困难，也给承担试制任务的工厂安排生产计划、保证生产进度和质量带来很多困难。为增强五院的试制生产能力，建立配套完善的导弹、火箭工业体系，中共中央、国务院于1964年11月23日决定以国防部第五研究院为基础，从第三、四、五机械工业部及其他有关部门和省、市，抽调若干工厂和事业单位，组成第七机械工业部，统一管理导弹、火箭工业的科研、设计、试制、生产和基本建设工作。

六、结语

举国体制在中国导弹工业初创时期发挥了关键作用。在中共中央的统一领导和组织协调下，中国导弹工业依靠举国体制集中了有限的人力、物力和财力，克服了诸多不利条件，调动了广大科技人员、工人、干部和解放军指战员的积极性，在较短的时间内组建了善于攻关的研制团队，建成了初具规模的研制基地，形成了配套齐全的科研生产协作体系。分析举国体制在中国导弹工业初创时期的作用及其机理，我们可以得到许多有益的启示。其一，举国体制适合中国国情，能够充分发挥中国特色社会主义的制度优势。举国体制是科技发展水平相对落后的国家集中力量突破尖端科学技术的重要法宝。钱学森对中国导弹工业初创时期的举国体制深有体会，曾总结道：“中国在那样一个工业、技术都很薄弱的情况下搞‘两弹’，没有社会主义制度是不行的，那就是党中央、毛主席一声号令，没二话，我们就干，而直接领导者、组织者就是周恩来总理和聂帅。我想，他们是把组织人民军队、指挥革命战争的那套经验拿来用了，当然很灵，从而创造了一套组织领导‘两弹’工作的方法。这个在新时代下有很大意义。”其二，举国体制能打破利益壁垒，增强各类主体协同攻关的荣誉感和使命感。利益壁垒在计划经济体制和市场经济体制下都是客观存在的。在中国导弹工业初创时期，五院在抽调技术专家、研制新材料、生产零部件等问题上与一些单位发生过或多或少的矛盾。举国体制有利于“调动各方面积极性”，以国家利益为重，发挥各自优势，推动协同创新。聂荣臻曾回忆说：“我们在组织全国大协作方面是比较顺利和成功的。那个时候，各工业部门、中国科学院和高等院校，特别是各研究机构，只要分配他任务，就高兴得很，引以为荣，所以‘两弹’上用的一些东西，很快就研制出来了。”其三，举国体制在大科学时代能实现科技资源基于国家利益导向的优化配置。大科学项目投资大、周期长、涉及面广，所需动用的人力、物力、财力只有依靠国家力量才能解决。举国体制以国家利益为导向，强调“集中力量办大事”，拥有强大的社会动员能力和资源汲取能力。大科学项目是科学技术高度社会化的产物，如果缺乏强有力的集中指挥、技术抓总，很容易陷入无序、低效的状态。举国体制“坚持全国一盘棋”，能够优化顶层设计，加强统筹协调，充分发挥党中央的领导核心作用。举国体制在大科学时代的独特优势不会因为中国从计划经济体制过渡到市场经济体制而改变。其四，举国体制在新时代依然是中国航天工业克服基础工业技术短板的重要手段。虽然中国已经建立起较为完整的工业体系，但是基础工业的技术水平与西方发达国家相比仍有显著差距，以航天技术为代表的尖端技术与基础工业之间的矛盾仍旧存在。航天系统所需的新型原材料和元器件因为技术要求高，往往需要供应商投入巨资研制，而航天企业所需要的产量又很少，这给供应商的运营成本和效率带来很大压力，从市场角度看是非常不经济的。当市场机制无法实现技术创新资源的最优配置及社会福利最大化时，政府主导的举国体制是最有效也是最直接的弥补手段。