目前，我国A股上市公司共有15919位独立董事（被多家聘任的分开计算），较2001年A股独立董事制度建立前增长逾65倍；其中，超过500人在4家及以上上市公司兼任独立董事一职；约九成的独立董事是由大股东或董事长提名产生，通过市场公开招聘的仅占不到2%；独立董事年薪主要分布在5万元至10万元、10万元至20万元，薪酬区间占比分别约为75%、16%；已披露2022年年报的1916家上市公司中，独立董事人均年薪10.33万元……

　　《金融时报》记者根据同花顺iFinD梳理出的上述几项碎片化数据，虽仅冰山一角，却真实展现了我国A股市场独立董事制度的现貌：规模日渐庞大、“人情董事”是“主流”、收入与责任不匹配。

　　正如近日印发的《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称《意见》）中所述，“独立董事制度作为上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题亟待解决，已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。”运行近22年时间，作为“舶来品”的独立董事制度有其必要性和值得肯定的功能与价值，但也不可避免地出现了诸多异化。

　　2021年11月，康美特别代表人诉讼案一审判决落槌后，未直接参与造假但在案涉定期财务报告中签字的5名前职及在职的独立董事，被判罚承担赔偿金额约3.69亿元的连带责任，这不仅让独立董事这一群体走上舆论的风口浪尖，更进一步将独立董事制度存在的沉疴痼疾悉数暴露于公众视野下。此后，业内强烈呼吁独立董事制度改革，监管也及时积极表态、回应市场关切。

　　4月14日，《意见》重磅落地，一声令下，酝酿已久的独立董事制度改革终于正式拉开大幕；随后，证监会就《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）向社会公开征求意见，沪深京交易所同步表态将扎实做好改革相关工作。

　　针对独立董事设置流于形式、“花瓶董事”、“蜻蜓点水式”履职、权责利不相匹配等为市场诟病多年的现实问题，《意见》和《办法》精准锚定明确职责定位、优化履职方式、强化任职管理、改善选任制度、加强履职保障、严格履职情况监督管理、健全责任约束机制、完善内外部监督体系八方面主要任务，对独立董事制度进行全方位深度改革。

　　重构制度只是改革迈出的第一步，能否打破A股长期存在的僵化“独董生态”，拯救“没落”的独立董事制度，是一项系统性、整体性、协调性工作，还要看各个环节具体落实成效。更重要的是，即便是改革后的独立董事制度也并非能够医治一切的灵丹妙药，我们无法期望仅依赖于这项制度，所有的问题都会迎刃而解。

　　“《意见》推动落实公司法的要求，结合现实情况，对于独立董事制度做了相对全面和深入的梳理完善，但必须认识到，独立董事制度只是公司规范治理的一个方面，而且改革举措效用的发挥需要立法、执法、司法和守法端的协同推进。”北京大学法学院教授郭雳对《金融时报》记者表示。

　　“舶来品”的适用性与水土不服

　　中国证监会于2001年8月出台的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），将最初诞生于英美法系下的独立董事制度正式引入中国。

　　“为进一步完善上市公司治理结构，促进上市公司规范运作，现就上市公司建立独立的外部董事（以下简称‘独立董事’）制度提出以下指导意见……”《指导意见》开宗明义，虽明确了独立董事属于公司治理的一部分，负有诚信与勤勉义务以及其关注中小股东合法权益的使命，但过于宏观的表述，使得上市公司、市场机构甚至于被聘任为独立董事的人本身对独立董事职责目标都缺乏精准定位。

　　在诸多法律界研究学者看来，这是最初独立董事制度目标失位，从而不恰当催生出大众眼中所谓“全能型内部独董”的最根源所在，也是为什么明明担任独立董事一职的大都是会计师、律师、大学教授、行业专家这样的高知人士，但实际履职效果却多被外界评价为“乏善可陈”。

　　除制度设计层面安排较为初级外，在长江商学院会计与金融学教授、投资研究中心主任刘劲看来，此次改革前我国独立董事制度在具体实践中也存在两个核心问题。“一是不够独立，不能发挥有效的监督作用。”刘劲对《金融时报》记者表示，当前A股上市公司独立董事的选拔机制并非依照独立化进行，一般来讲，被聘任的独立董事往往均与上市公司实控人或大股东有着非常好的私交。二是缺乏有效的激励机制。虽有个别例外，但A股上市公司独立董事薪酬普遍不高，在一定程度上影响了其履职尽责的积极性，独立董事也不愿与董事会站在对立面，主动调查信息披露的真实性。

　　走过约20年颇为坎坷的道路，伴随着不绝于耳的批评声，2021年的康美案直接引发了各方长期郁积的不满情绪，一度有声音质疑独立董事制度是否有存在的必要。

　　“评价一个制度的好坏，要从事实全面出发。不应仅凭一些消极履职的独立董事或所谓‘花瓶董事’就否认独立董事制度的功能与价值。”北京市中伦律师事务所合伙人唐周俊在接受《金融时报》记者采访时表示，事实上，A股市场独立董事制度自建立以来发挥了其应有作用，实践中，大部分独立董事都能恪尽职守。

　　“在我们接触到的很多财务造假、关联交易相关案件中，很多独立董事其实都公开发出了不同声音，对建立健全我国上市公司治理体系发挥了不可替代的作用。康美案以来，由独立董事承担巨额处罚衍生出来一些持续性探讨，让独立董事们更加明确履职尽责的重要性。尽管也存在一些负面声音，但不应忽视独立董事制度在促进信息规范披露、保护中小股东权益等方面发挥着重要作用。”唐周俊说。

　　不应全盘否决，但对于独立董事制度现实存在的问题，唐周俊认为，也不应回避。“要反思导致独立董事制度功能难以充分发挥的原因在哪儿，找到后进而创造条件不断对其改进完善，这也是此次国办发文推动独立董事制度改革的意义。”他表示，独立董事制度改革是提高上市公司治理水平的重要组成部分，与当前证监会、交易所推动的提高上市公司质量行动相契合，也符合投资人对资本市场持续深化改革方向的预期。

　　明确定位并为履职增添保障

　　清晰的职责定位是独立董事充分发挥作用的前提。《意见》明确了独立董事要履行好董事职责，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中，监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。而为促进独立董事有效履职，《意见》和《办法》提出了多种优化独立董事履职方式的举措，例如，促进独立董事个人履职向依托组织履职的转变，搭建独立董事有效履职平台，前移监督关口等。

　　“独立董事行权不是靠单打独斗，想要更好、更有效地发挥应有职能，应该依靠组织与行权平台，《意见》为独立董事有效行权搭建了诸多重要的平台，如审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等专门委员会，都是由独立董事组成或者大部分成员由独立董事组成。”中国政法大学民商经济法学院教授李建伟在接受《金融时报》记者采访时表示。

　　“以《意见》中提出的设立由独立董事占多数的上市公司审计委员会进行设想，根据规定，审计委员会承担审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和公司内部控制等职责，这意味着外部会计师对审计委员会有汇报义务，对于财报产生的合理怀疑及作出这一判断的依据要清晰明确地告知独立董事。”在唐周俊看来，这既是独立董事起到内部监督作用的一个有效抓手，因为独立董事往往不具备超越专业机构的能力，同时，也是事后证明会计师勤勉尽责的一个依据。

　　从理论角度出发，一家上市公司至少应有3个独立董事，分别来自于会计、法律及行业专家。李建伟明确，数位独立董事不仅要依托组织化平台共同行使监督制衡等职权，还要相互支持，比如就会计审计事务，其他独立董事可以主要听取会计专家独立董事意见；关联交易的合规程序与公允性判断要多听取法律专家独立董事意见等。

　　郭雳认为，过往独立董事监督手段不足、制衡机制不健全，是影响该制度功能充分发挥的重要原因。新规则促进独立董事由个人履职向依托组织履职转变，着力搭建有效履职平台，完善各个专门委员会构成及运作，构建独立董事专门会议机制，组织其参与到重大复杂事项的研究论证环节，这些举措有助于增强独立董事在关键领域的监督力。

　　“总之，上述多种优化独立董事履职方式的举措如果能够落地，我们可以对独立董事群体的有效行权寄予更多的期望。”李建伟说。

　　重塑独立性 打破“花瓶”标签

　　有业界人士认为，监督上市公司实控人、大股东等的“私人利益”是重构独立董事制度的逻辑起点。

　　“由于英美上市公司的股权结构较为分散，独立董事最初是作为监督上市公司管理层的制度设计，是解决由于作为代理人的管理层控制上市公司并攫取私人收益的问题。我国上市公司的股权结构较为集中，公司治理主要面临的问题是大股东利用其持股优势，控制上市公司侵害中小股东的利益。因此，我国独立董事选聘制度的设计，应当重点降低大股东对选聘程序的控制力，以保障独立董事的独立性。”中国政法大学法与经济学研究院副院长徐文鸣对《金融时报》记者表示。

　　此次《意见》从提名、资格审查、选举、持续管理、解聘的全链条出发，优化独立董事选任机制；同时提出要“建立提名回避机制”并“鼓励投资者保护机构等主体依法通过公开征集股东权利的方式提名独立董事”；“审慎判断上市公司拟聘任的独立董事是否符合要求”，“证券监督管理机构要加强对资格认定工作的组织和监督”；“选举独立董事推行累积投票制，鼓励通过差额选举方式实施累积投票制”；“建立独立董事独立性定期测试机制”等具体制度设计。

　　李建伟认为，《意见》的一大亮点就是引入独立董事人选推荐与选聘的竞争机制。“就提名而言，不仅大股东可以提名，董事会、监事会、单独或者合计持有上市公司已发行股份1%的中小股东也可以提名。此外，在选举方式上引入累积投票制等竞争性机制，力争选出更优秀的人选出任董事。”怎么保障更优秀的人选当选？李建伟坦言，从提名到选聘的市场化竞争机制就是最好的安排之一。

　　不过，即便在源头端对独立董事进行选任管理，在现实中让独立董事与上市公司大股东实现完全“隔离”也并不现实。“上市公司大股东对于独立董事的选任和评估结果仍然具有较强的控制力。”徐文鸣建议，可以考虑由交易所或行业协会建立“上市公司独立董事人选池”，按照专业背景对入池专家进行划分，如财会专家、行业专家、法律专家和合规专家等。如果上市公司有聘任独立董事的需求，可以通过交易所或行业协会通过抽签或推荐等方式推荐与该上市公司无关联关系的候选人担任该公司的独立董事。

　　在徐文鸣看来，此次《意见》强调提出“声誉约束机制”，也是回归独立董事的制度逻辑。“既可以促进独立董事形成职业认同感和荣誉感，对独立董事形成正向激励；同时还能弱化独立董事选任过程中的信息不对称问题，让独立董事一职向着专业化、科学化、标准化的方向发展，促进市场机制优化独立董事的供给，淘汰那些不称职的独立董事。”徐文鸣说。

　　构建权责利更匹配的约束机制

　　从康美案起，业界关于独立董事应权责利相匹配的议论便一直持续。此次改革也提出了健全独立董事责任约束机制。《意见》明确“加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度”，同时表示“合理认定独立董事承担民事责任的形式、比例和金额” “鼓励上市公司为独立董事投保董事责任保险”。

　　徐文鸣认为，考虑到独立董事的制度定位主要是监督职能，严格的监管与合理的责任配置可以有效避免从宏观层面降低市场的监督水平，比如具有较高履职能力的专业人士可能因为潜在的法律责任而拒绝任职。

　　在实践中，界定独立董事是否有主观过错、在决策过程中所起的作用等并不是一件易事。那么，是否存在一种可量化的方式，可以廓清独立董事的职责义务范围，判定能否归责，以及应承担多少责任呢？对此，徐文鸣表示，独立董事的责任承担属于需要在事后结合具体案情进行判断的问题，法律法规和监管规则能够在事前提供一定的行为参考，但无法划定“黑白分明”的界限。

　　在个案层面，徐文鸣认为，应当秉承“过程主义”对独立董事履职行为进行考察，比如，是否采取核验措施、是否存在现场走访、是否了解物流信息、是否对可疑交易进行调查、是否询问不同交易环节的人员等。

　　唐周俊也认为，就法律而言，对任何案件中的主观过错进行明确界定都极为不易，很难通过一个量化或细化的标准就下结论，更多需要通过不同的具体案例或处罚，在判决实践中去不断厘清独立董事的责任边界。

　　他给出一个例子，比如，拥有会计专业背景的独立董事对一个明显不符合公允价值或商业逻辑的关联交易未进行合理怀疑，应该是具有责任的。“但其中需要特别注意的是处罚的连坐性和连带性。不应该出现一家上市公司只要出现问题，那么所有的董事、独立董事都承担相同责任的情况，这样反而起不到法律应有的效果。避免过度担责，但对违法违规的事实行为也绝不姑息，只有这样才能督促各方归位尽责。”唐周俊强调的这一观点在此次改革中正有所体现。

　　《意见》确立了一个非常明确的规则，即“按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任”。在郭雳看来，《意见》遵循责权利相匹配的原则，明确了独立董事与其他董事承担共同但有区别的法律责任，这一定位兼顾了独立董事的董事身份和外部特征，在法律责任设定上参考了已有案例，并与相关司法解释中的民事责任规定相呼应。

　　什么叫“共同而有区别的法律责任”？李建伟告诉记者，这里有两层意思。一是独立董事与非独立董事均为董事会成员，共同受到董事对于公司信义义务规则的约束，所以在法律责任的归责与承担上肯定有共通性，这是基本逻辑，但与此同时，独立董事与非独立董事在任职、履职、职责、掌握与生产信息方面都有所不同，甚至有很大的区别，所以在归责原则与责任大小承担上应有所区分。如此，对于整个董事群体而言，才能做到“在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现过罚相当、精准追责。”

　　那么，如何厘定独立董事与非独立董事的责任区分呢？《意见》指出在义务履行和责任承担方面，需要“结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事赔偿责任的形式、比例和金额”，明确了具体案件中应当考虑的要素。

　　“这就为未来的公司法、证券法相关立法规范的设计指明了方向。当然，要具体落实有区别的责任细节，还要依靠法官在具体个案中的裁判技术。”李建伟说。