近日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房和城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见，引发社会各界对房地产税试点工作的热议。

接受证券时报记者采访的多位专家认为，此次座谈会释放出将先于立法开展房地产税试点的信号，而当下中国已具备房地产税改革试点的需求与条件；未来，房地产税持有环节将成为改革重心，这既契合了“十四五”规划改革方向，又是房地产税体系中的薄弱环节，具备足够的改革空间；建议新一轮房地产税改革在深圳、海南先行先试。

试点料先于立法

自“十三五”规划明确提出要“推进房地产税立法”以来，有关部门每年对房地产税改革工作的表述主要集中在立法层面。

但此次座谈会主题不同以往，聚焦在此前有关部门鲜有发声的房地产税试点工作上。

易居研究院智库中心研究总监严跃进向证券时报记者指出，2011年国家发改委曾在报告文件中提及“房产税改革试点工作”内容，当年恰好上海和重庆试点房产税。从此类逻辑看，当前提及“改革试点工作”具有很强的风向标意义，即此次会议后房地产税有望在部分城市开展试点。

在房地产税立法工作还需从长计议的当下，房地产税是否有必要先于立法开展试点工作？专家普遍认为，尽管房地产税立法工作难在“十四五”期间落地，但当下中国已进入开展新一轮房地产税试点工作的窗口期。

“当前时点推进房地产税既有必要也有基础。”中国社科院财经战略研究院博士后彭旭辉对记者表示，从调节房地产市场回归居住属性、优化住房资源配置方面看，开征房地产税十分必要，尤其是房地产税对于维护房地产市场的良性稳定发展具有重要作用。另一方面，我国有庞大的住房存量资源，且开征房地产税的技术手段也已具备，这为房地产税改革提供了基础条件。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池也认为，在房地产税立法落地前中国应该会开展试点工作。因为在推进立法时，为了避免税法的偏差，往往需要通过先行试点来进行验证并纠偏。房地产税立法涉及的税种多而杂，牵涉面较大，立法所需时间长，更应开展试点。

改革重点在持有环节

目前所称的“房地产税”实际上是一个综合性概念，包含了处于房地产开发建设环节的土地增值税，处于交易环节的契税，处于持有环节的城镇土地使用税和房产税等诸多税种。但不论未来房地产税收领域是否会调整现有税种或新增税种，多位专家都认为，房地产税持有环节将成为改革重点。

此前，财政部部长助理欧文汉在介绍财政部贯彻落实“十四五”规划纲要、加快建立现代财税体制有关情况时表示，要持续优化税制结构，健全地方税、直接税体系，适当提高直接税比重。

持有环节的房地产税作为纳税人直接负担的税收，契合国家在“十四五”时期的税收发力方向。但当前中国税收收入中，房地产持有环节税收收入远低于房地产开发建设环节和交易环节税收。

财政部2020年财政收支情况显示，2020年中国土地和房地产相关税收中，房地产相关税费大多在开发建设和交易环节。处于开发建设环节的土地增值税和交易环节的契税分别为6468亿元、7061亿元。处于持有环节的城镇土地使用税和房产税分别仅有2058亿元、2842亿元。

“房地产税的改革重心应该放在持有环节，这是我国房地产税收体系中目前最为缺乏的部分。”彭旭辉对记者表示，持有环节房地产税的缺失，使得目前的税收体系没有起到调节优化房地产市场的效果，而且目前这种“重交易环节，轻持有环节”的税收体系与国际上的成熟房地产税收体系也不一致。房地产税的改革最终应该服务于房地产市场的稳定健康发展，调节优化住房资源的配置，也能为地方政府提供持续稳定的税源收入。

苏宁金融研究院宏观中心副主任陶金指出，目前在土地相关、开发建设、销售、交易等环节上，都有税种进行一定的覆盖，但对于持有环节尚无明确的税收规定。对持有房产征收房地产税可能是改革的重点和难点。

深圳、海南可先行试点

若要进一步开展房地产税试点工作，试点城市的选择就需慎重考虑。专家预计，新一轮房地产税改革试点应扩大试点范围，可考虑在一些具备实操经验或先行试点优势的大城市试点。

作为“老牌”试点城市，上海、重庆拥有足够的房产税试点经验，理应作为新一轮房地产税改革试点城市。但从当前上海、重庆经济运行情况看，房产税试点的效果并不显著。两地的房价与交易量与其他一线、二线城市数据无明显差异。记者据上海市2020年税收收入统计情况测算，2020年上海房产税的收入仅占税收收入的1.2%。

彭旭辉对记者表示，上海、重庆此前房产税试点效果不佳是由于其税率太低、覆盖面小等原因，两地应利用原有的经验基础继续强化相关试点工作，提高房地产持有环节的开征税率标准。

他还指出，作为先行示范区的深圳以及自由贸易港建设基地的海南这两个地方均是改革开放的最前沿，理应进入房地产税试点范围之内。尤其是深圳，无论是房价水平还是房价涨幅均居全国前列，且投机风气严重，应该尽快推出并完善房地产税改革试点工作。

严跃进也认同房地产税在深圳和海南先行先试。他认为，深圳作为中国特色社会主义先行示范区，自然需要在一些重点政策上先行试点。进入改革开放新阶段，深圳再一次进行改革，且聚焦房地产税的概率较大。海南作为自由贸易港，相关改革势必加速。且相对一些大城市，海南岛住房问题反而更为简单，推行房地产税相对阻力小。此外，北京作为首都，若是试点房地产税，则有很强的信号意义，且北京具有天然的政策制定和先行试点优势。

在彭旭辉看来，未来随着改革试点的不断推进，可按照房价标准逐步纳入一批试点城市，先从均价过三万的城市开始推广，其次铺开到均价过两万的城市，最后覆盖到均价过万的城市等等，依次推进到覆盖全国主要城市。

市场影响

仍是改革最大难点

尽管此次房地产税改革试点工作座谈会释放出积极信号，但当下房地产税持有环节的薄弱、推进试点后对市场的冲击，以及未来房地产税的立法工作，都表明中国在推进房地产税立法与改革上难点重重。

“征收房地产税最大的难点依然在于对市场的冲击。”陶金对证券时报记者表示，若针对持有环节的房地产税全面开征，必将对持有房产群体的买卖和投资都产生系统性影响，最终会对市场产生长远影响。因此在制定相关规定和标准时，原则和实践都要考虑。

在严跃进看来，随着房地产税改革试点工作的推进，势必将影响到一手房和二手房价格。对于一手房价格，若大城市推进房地产税改革，将增加住房持有成本，也会使得一手房认购意愿淡化，进而导致房价下降或涨幅收窄。对于二手房价格，类似改革下房产持有成本将增大，潜在收益会减少，会倒逼一部分房东抛售房产，市场上将有更多流通的二手房，容易压低房价。

严跃进还指出，土地价格和租赁价格也将受冲击。若大城市先行试点，客观上会引发房企拿地转移到其他地级市或弱省会城市，叠加大城市购房市场可能同时降温，导致地价下跌。在租赁价格上，随着市场上购房市场热度的减少和存量房源的增加，租赁市场的压力将减少，将使得租金下降。

赵秀池提醒，在推动房地产税立法与改革工作上，应以人民利益为中心，去研究房地产税收体系的安排、税种的构成、包括土地出让金在内的税负水平和合理负担，以及租购并举下房地产税收体系的一系列安排。

十九届五中全会明确提出 “加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，符合百年未有国际国内局势变动的客观要求。2008年世界金融危机之后，国际需求减少，国内需求占比相对提高，我国的外贸依存度大幅回落，从2006年的峰值66%下降到2019年的40%以下。为应对未来的世界经济大变局，我们必须把经济发展的立足点放在国内，形成以国内大循环为主体的格局。

促进国内大循环，提高消费水平非常重要。因为从投资、消费、出口“三驾马车”来看，我们将由投资出口拉动为主变成消费拉动。我国的总体消费率从2010年的48.1%逐步提高到2017年的53.4%，距2000年的63.9%还有较大差距。其中居民消费率从2010年的35.3%提高到2017年的38.8%，距2000年的47.2%也有很大差距。与国际比较，居民消费率的差距更大，分别比美国、英国、德国、日本、韩国低28.4、27、13.3、14.7、9个百分点。可见，提升我国消费尤其是居民消费水平，拉动经济增长，促进国内大循环的潜力还很大。欧美及日韩等工业化国家的经验说明，人均GDP超过1万美元后，投资增速将低于总体增速，拉动经济增长的着力点将转移到消费尤其是居民消费方面。

影响居民消费的因素很多，如研究促进高收入组的国内高端消费，研究房价过高对普通居民消费的制约、研究基本公共服务对居民消费意愿的制约等。本文分析影响居民消费的两个因素，居民收入水平和收入分配差距，重点放在后一个问题上，因为基于消费的边际递减作用，收入差距过大是制约一个国家消费总需求的重要原因。

先看看居民收入占比的变化。1992年至2010年，20年左右，按政府、企业、居民三大部门分类，我国居民收入占比一直处于下降趋势，且幅度较大，如2000年至2010年这一阶段，居民收入占比初次分配下降7.08个百分点，经过再分配，下降幅度增加到9.35个百分点。2010年到2020年，我国初次和再次分配，居民收入占比提高了约4.5个百分点。为此一些官员和学者说我国工资增长过快、居民收入过高了，提出要去劳动力成本。但是从1992—2020年居民收入占比总体依然是下降的，这说明在促进消费方面应该说我们还有提高居民收入的空间。我国居民部门初次分配占比由2008年的最低点56.9%回升至2019年的61.49%，虽然低于美国、英国，但已经高于韩国的56.3%、日本的59.9%，与德国的62.3%大体相当。一些同志分析，进一步提高居民部门收入占比可能挤占实体企业的收入份额，认为通过提高居民收入占比以提升消费的空间不大。但缩小居民收入差距，提高广大中低收入者收入水平，从而提升整体消费能力，促进国内大循环，是绝大多数学者的共识。

一、深化分配制度改革提升消费水平的空间很大

改革开放以来，居民收入大幅度增长，社会保障体制逐步完善，为国内经济大循环提供了坚实的基础。同时也应看到，深化收入分配制度改革，合理缩小收入分配差距，稳定居民预期从而较大幅度提高消费水平的空间还很大。下面重点谈几个问题。

1、一次分配差距过大

影响居民消费的因素很多，从宏观经济分析，基于消费的边际递减作用，收入差距过大是制约一个国家消费总需求的重要原因。我国收入分配差距长期居高不下，基尼系数本世纪前10年曾逼近0.5，2010年后徘徊在0.46左右。

2013年时，一些人曾乐观地认为随着人均GDP的增长，中国的库兹涅茨收入曲线拐点到了，但2015年后至今，我国基尼系数又有微量提升，2015年是0.462，2018是0.468，2019年是0.465，仍处于世界上收入分配差距最大的组别。我国以及欧美国家近10多年收入分配格局的变动情况说明，上世纪50年代库兹涅茨提出分配倒U曲线假设已经失效。

北师大收入分配研究院的住户调查数据计算了月收入500元以下、1000元以下、2000元以下人群的分布比例和规模，相应收入人群占总人口的比例分别为7.5%、23.5%、50.7%，由此推算总体人数分别是1.1亿、3.1亿和7.1亿。据《中国居民收入分配年度报告（2019）》提供的数据，按城镇居民五等分组，2018年最高收入组增长10.1%，中间偏下收入组只增长1.2%，低收入组增长4.8%。这说明高低收入组的差距从2017年的5.62倍扩大到5.90倍，如扣除物价上涨因素，约40%的人群收入基本没有增长。基尼系数在高位徘徊并略有回升，说明近期收入分配差距有进一步恶化的倾向，对国内大循坏将产生负面影响，值得高度重视。

2、农民工收入长期偏低

在低收入群体中，长期存在的农民工问题需要重点研究。一些人认为我国一次分配的市场化程度已经很高了，解决分配差距主要靠二次分配。其实，我国的劳动力市场发育还并不完善，一次分配中仍存在许多问题，其中最大的问题，是劳动力市场的城乡行政分割造成庞大的农民工群体。

截止2019年，2.9亿农民工已经占了全国城镇就业总人口4.4亿的近66%。据国家发展改革委员会宏观经济研究院的一项调查分析，如果农民工转换为城市居民身份，按照城市居民的消费模式进行消费，但其禀赋特征保持不变，其人均总消费将大幅度增长27％，与城市居民消费水平基本相当。如果将农民工的收入水平、养老保险覆盖水平和受教育水平等禀赋特征不断改善一并考虑在内，农民工的消费潜力将更大。

农民工工资在2010年前后曾有过较快的提高，主要得益于各地最低工资的调整。值得注意的是，农民工工资收入相对增速2015年后开始下降。农民工年平均收入2017年是城镇非私营单位职工平均收入的56%，2019年下降为52.5%。

加快农民工市民化进程，提高近3亿劳动者的收入水平，按一个农民工家庭平均3.5口人估算，可使近10亿人口在消费环节发挥更大作用，这是实现国内大循环面临的重大问题，也是以人为本的新型城镇化题中应有之义。

3、基本社会保障制度平抑贫富差距的作用亟待提升

以国家立法实施的基本社会保障制度调节一次分配差距，是所有发达市场经济国家的通行作法。我们要构建以国内循环为主，国内国际双循环相互促进的新发展格局，应当进一步加大基本社会保障制度的共济性，这对提高国内广大中低收入者的消费水平具有重要意义。

我国社会保障制度在平抑一次分配差距方面还远没有发挥应有的作用。据北师大收入分配研究院2017年的一项研究，18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29。从下降幅度来看，欧盟国家政府的社会保障政策使得其基尼系数的平均值下降了40%，相比之下，中国仅下降了12.3%。

社会养老保险是社会保障体系中的重大项目，但我国社会养老保险制度对一次分配尚未发挥应有的平抑作用。2018年中国老年人总收入的基尼系数为0.46，高于除墨西哥之外的其它所有OECD国家，也大幅度高于东欧的转轨国家。

在这种经济社会大背景下，中国的社会养老金体系调整的方向是逐步扭转城乡之间、群体之间逆向转移的趋势，其中城镇职工基本养老保险也不应以提高个人账户占比的方式加大逆向转移幅度。

社保覆盖方面，也是农民工最差，这进一步制约了农民工及其家庭的消费意愿。2017年农民工参加社会保险的比例，最高的工伤保险不到30%，参加职工基本养老保险和基本医疗保险的约21%,参加失业保险的只有17%。

二、深化收入分配制度改革的几点建议

党的十九届五中全会公报指出“我国发展不平衡不充分问题仍然突出”，其中就包括“收入分配差距较大、民生保障存在短板”等收入分配和社会保障问题。为此，十九届五中全会提出“十四五”时期要使“中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，公平正义进一步彰显”。按照党的十九届五中全会精神，在深化收入分配制度改革促进国内经济循环方面，提出以下几点建议。

1、坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度

一是提高劳动报酬占比。我国在经济高速发展过程中，劳动所得占比曾出现一定程度的下降，2008年之后有所回升，但仍然偏低。

“十四五”时期，必须坚持多劳多得原则，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者报酬，从而提高劳动报酬在初次分配中的比重，缩小分配差距。要进一步完善反映市场供求关系和企业生产经营效益的工资决定机制，包括劳动报酬增长机制和薪酬支付保障机制。在社会主义市场经济条件下，进一步完善劳动力需求方和劳动力供给方的工资集体协商机制，同时参照市场工资水平，合理调整机关事业单位职工的劳动报酬。

二是构建发挥各类生产要素活力的分配体制，强化以增加知识价值为导向的收入分配激励机制。让资本、管理、技术以及数据等要素在生产经营中更加活跃起来，使企业家、职业经理人、科研技术人员和职业技能人员的各种创新潜能得以充分发挥，并进一步扩大中等收入群体。

三是在全面脱贫的基础上适当提高各地最低生活保障水平，并确保低收入者家庭子女的义务教育和职业技能培训权益，畅通低收入群体的社会上升通道，最大限度避免低收入群体阶层固化。

2、打破城乡行政分割，加快农民工市民化进程

一是畅通农民工在城镇落户的渠道。解决农民工问题，仅局限于住房、欠薪或在社会保障个别项目上采取一些灵活措施是远远不够的。我国在从农业大国转向工业服务业强国的过程中，形成如此庞大的农民工群体，根本原因在于城乡户籍制度的行政性分割。解决农民工问题的关键是打破劳动力市场的行政性分割，促进劳动力在城乡之间的合理自由流动。今年中央出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对促进要素的自由有序流动，提高要素的配置效率，进一步推动创新发展、高质量发展具有重要指导意义。针对当前劳动力要素配置存在的主要问题，《意见》提出要深化户籍制度改革，畅通落户渠道。“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。真正落实上述政策措施，将大大加快农民工市民化进程，对缩小收入分配差距，提升居民消费能力，促进国内大循环具有积极作用。

二是增加农民工、农民的财产性收入。土地要素的城乡二元分割至今仍严重制约了农民工和农民的总体收入。有资料显示，因为大量农民工常年外出，各地农村的农房空置率普遍在20%以上，沿海很多地方普遍在40%左右，典型案例最高达70%。农村宅基地流转不畅，导致农民财产性收入无法提高。十八届三中全会文件提出，要“赋予农民更多的财产权利”，十九届五中全会再次提出增加居民的财产性收入。提高农民工和农民的收入，需要进一步打破土地要素的城乡行政分割局面，将附着在宅基地和农村集体经营性建设用地上的巨大潜在财富转化为农民工和农民可以平等交易的财产权益。

三是优化个体从业者就业环境。绝大多数城镇个体就业者和多数个体工商户与农民工交集很大，且多是低收入人群，工作与收入不稳定是他们的心头之患。北京大学数字金融研究中心与蚂蚁金融研究院最近的一项调研成果显示，我国个体经营户有9976.5万户，从业人员2.3亿人，比官方的统计高出54.8%。受疫情影响，这一部分就业人员受到重挫。坚持就业优先的原则，应当尽量挖掘潜力，为他们就业创造条件，而不是以市容优先的原则，用各种办法一刀切地把他们作为“低端人口”从一线城市挤出。就业优先与整顿市容并非水火不容，处理得当，琳琅满目的个体工商户反而可以为大城市雍容华贵的市容增添几道美丽别致的风景线。

3、以提高公平性为方向，深化基本社会保障制度改革

一是坚持基本公共服务均等化改革方向。基本社会保障属于基本公共服务范畴，逐步实现均等化是“十四五”及今后改革的方向。上世纪80年代末90年代初，针对平均主义盛行的社会背景，曾提出把一次分配的激励原则引入二次分配，这在当时历史条件下是可以理解的。经过40年的改革开放，我国的社会经济生活已经发生了巨大变化，在创造了高速经济发展奇迹的同时，逐步积累了许多问题，其中十分突出的是收入分配差距过大。在这种情况下，“十四五”及今后一个时期的基本社会保障制度改革，应强调并提高其公平性、共济性，以平抑一次分配的差距，实现共享发展。

二是加快实施职工基本养老保险全国统筹，平衡各地畸轻畸重的企业养老保险缴费负担，并促进全国人力资源的合理流动。如职工养老抚养比深圳市是30:1，黑龙江不到2:1，职工基本养老保险作为国家法定的基本公共服务项目之一，依国际惯例应当尽快实现统一缴费率、统一缴费基数、统一基金管理、统一经办机构。划转国有资本补充职工基本养老保险基金的工作，也应在职工基本养老保险全国统筹的基础上开展。

三是视经济社会发展情况，逐步调整并缩小城乡之间以及不同人群之间的基本社会保障待遇差别。针对当前一些同志仍然片面强调在职工基本养老保险改革中突出激励机制，主张提高个人账户占比的观点，需要强调指出，基本社会保障最重大的项目--职工基本养老保险改革的方向也应坚持基本公共服务均等化的方向，提高其公平性和共济性。目前一个突出问题是职工基本养老保险连续多年调整费率与提高发放标准，统筹账户占比下降，同时个人账户记账利率由2-3%上调至6%以上，进一步带来了再分配效应下降，再提高个人账户占比，必然进一步扩大一次分配差距。

此外，与社会保障体系建设紧密相关的养老、医疗以及教育等民生公共服务投资应进一步加大，并与高新科技的应用结合起来（如老年康养的大数据分析、远程医疗诊断、互联网教育等），合理纳入新基建的大盘子。养老、医疗和教育公共服务这三方面的投入，年度内、短期内的经济效益不一定明显，但对解除民众的后顾之忧，提升消费预期的作用很大，对全民的健康、社会的稳定，人才的培养则具有长远的影响，是现代国家治理的基础性建设，功在千秋。

4、提高直接税比重，发挥税收平抑贫富差距的作用

一是进一步完善个人所得税制度。扩大综合征收范围，实行家庭申报制度，并适当降低劳务所得最高边际税率，加大对短期资本利得、财产交易所得的调节力度。实行累进性税率制的个人所得税，对居民收入分配具有很强的正向调节作用，但我国个人所得税几经提高起征点，虽然减轻了工薪阶层的税收负担，对促进消费起到一定作用，同时应当看到，这一措施致使目前个人所得税覆盖面过窄、收入规模过小、占比过低，严重限制了其收入分配正向调节作用的发挥。“十四五”时期不宜再提高个人所得税起征点。

二是稳妥开征房地产税。目前房价过高，居民房贷快速增长在很大程度上挤占了居民消费支出，城镇居民购房支出占其可支配收入的比重由2003年的7.3%上升为2019年的26.7%。为抑制商品房的投资行为，在总结一些城市探索房地产税经验的基础上，“十四五”时期应利用互联网大数据科技，尽快摸清居民住房实际情况，稳妥启动开征房地产税。房地产税的主要征收对象不是广大中低收入普通劳动者，而是高收入多套住房家庭，可以设计较高的累进调节机制。

三是研究开征遗产税和赠与税。遗产税是世界各国调节财富差距的常用手段。我国在1996年八届人大四次会议批准的经济社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中就明确提出要逐步开征遗产和赠与税。但至今遗产税没有出台，且争议很大。我国已经出现了数量庞大的拥有巨额资产的家庭，这就具备了开征遗产税和赠与税的条件。所谓中国经济社会还未达到开征遗产税的发展阶段、开征遗产税将促使资本外流、开征遗产税成本高效益低等反对遗产税的道理，根本经不起辩驳，在实现共享社会理念面前，更是站不住脚的。建议“十四五”期间研究开征遗产税和赠与税。

对加快实现国内大循环为主，国内国际双循环相互促进的新格局而言，深化收入分配制度改革极其重要，它不仅是经济结构调整的主要举措，还是维护社会稳定的重要环节，更是坚定政治信仰的群众基础。

（本文来源：经济日报-中国经济网 作者：国家发展改革委员会原党组成员兼宏观经济研究院院长、中国经济体制改革研究会学术委员会主席宋晓梧）