今年的中央经济工作会议提出，“强化反垄断和防止资本无序扩张”是明年要抓好的重点任务之一。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。这再次引发了市场对新型“大而不能倒”风险的关注和探讨。

　　12月8日，银保监会主席郭树清在新加坡金融科技节上表示，要关注新型“大而不能倒”风险。少数科技公司在小额支付市场占据主导地位，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施的特征。一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患。

　　那么，新型“大而不能倒”风险“新”在哪里？在此时强调关注新型风险释放了怎样的信号？未来金融监管将形成怎样的格局？近日，《金融时报》记者采访了相关专家，以期对新型“大而不能倒”风险进行深入解读。

　　新型“大而不能倒”风险“新”在哪里

　　“大而不能倒”原本是针对银行业金融机构的风险现象，如今，一些大型科技公司和少数具备重要金融基础设施特征的科技公司，也正面临着极其类似的情况，被称为新型“大而不能倒”风险。

　　“新型‘大而不能倒’风险是伴随着经济金融形态的变化而出现的，我们看到，随着经济、金融数字化加速，衍生出新的金融活动形式以及新型的金融基础设施。”国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，“新型”主要表现在，科技公司并不是典型的传统持牌金融机构，但在实践层面，却从事了传统金融机构的业务，既具有新经济形态下金融基础设施的功能，也在业务范畴与其他金融机构有广泛而深入的关联，存在着新的系统性风险隐患。

　　“在小额支付领域，少数几个科技公司平台的市场占有率非常高，涉足各类金融场景，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施特征。如果这些金融基础设施出现问题，交易体系运行的稳定性就会受到巨大的干扰，进而影响到整个经济金融的稳定性。”光大证券研究所银行业首席分析师王一峰表示。

　　数据显示，以移动支付为代表的小额支付市场发展迅猛。根据央行披露的数据，2020年三季度，非银行支付机构处理网络支付业务132345.00亿笔，金额78.96万亿元，同比分别增长22.65%和23.38%；网联平台处理业务（支付机构发起的通过网联平台处理的涉及银行账户的网络支付业务）1561.22亿笔，金额97.21万亿元，同比分别增长43.82%和40.87%。

　　而一些大型科技公司跨界混业经营带来的风险，复杂性和外溢性更加突出。“有的金融科技公司与银行机构做联合贷款，大量资产被做成ABS放到市场上去卖。当规模不大或者交易对手不是很多的时候，系统性风险尚不突出，但是规模一旦上去，风险传导的范围就有极大可能影响到其他金融机构的运行。”曾刚强调。

　　以蚂蚁公司为例，其招股书披露的信息显示，蚂蚁公司共计2.1万亿元信贷规模 ，其中98%的资金来自合作银行和发行ABS。

　　王一峰认为，金融科技巨头是典型的平台型企业，具有网络效应和规模效应，其通过拆解金融业务，达到实际的混业经营并提供交叉性金融产品，可能加剧金融风险跨市场传染。同时，大型科技公司作为平台中介，凭借场景优势，掌握流量分发，对金融机构形成较强的议价权，客观上造成了金融机构在流量导入、客户管理、风险控制方面对科技巨头实质性的依赖。

　　释放了怎样的风险信号？

　　“什么叫作‘大而不能倒’？就是对于具有系统重要性的金融机构，监管部门不敢让他轻易倒闭。这样的话，就会引发道德风险。”曾刚表示。

　　在2008年金融危机之前，“大而不能倒”只是潜规则。2008年9月15日，美国具有150多年历史的投资银行雷曼兄弟倒闭，引发了全球金融市场的大地震，使次贷危机演变成1929年大萧条以来最严重的全球金融危机。这些经历成为许多政客和非金融人士要求救助大型金融机构的理由，即“大而不能倒”。

　　然而，伴随着“大而不能倒”的是道德风险的滋生以及由此制造的更大风险。曾刚进一步解释称，“大而不能倒”问题的本质是，大型机构的债权人和股东相信，大型机构将会受到政府的援助而不会倒闭。于是，他们就会放松对机构的审慎经营，反而去从事一些高风险业务，过度发展、过度承担风险。

　　目前，特别值得注意的风险主要集中在两方面，一方面，这些随着新经济发展起来的新型金融基础设施，不持有相应金融牌照或者即便持有牌照，但从事的某些业务超出牌照范围，游离于监管范畴之外，监管真空导致套利机会的出现，极容易扭曲市场。另一方面，大型科技公司的混业经营不只是发生在金融机构之间的跨界，而是和实体经济形成跨界，混业状况更为突出，导致潜在风险的外溢性更强，对实体经济的影响更加直接。

　　“此外，游离于监管范围之外的现象还会导致市场竞争的不公平。那些从事着与银行相同金融业务的科技公司却没有受到与银行相同的监管约束，得到的多、付出的少，对其他机构是很不公平的，这极容易扰乱市场秩序，导致资源的错配和价格的扭曲。”曾刚以小贷公司举例称，实际上，小贷公司的消费信贷业务本质上就是银行的信用卡业务，但却没有受到与银行信用卡业务相同的在准入、催收、定价方面的监管。

　　王一峰强调，与传统金融机构的“大而不能倒”有所区别，平台型科技公司面向的C端客户数量庞大，容易形成自然垄断和“赢者通吃”的局面，仅仅从信息安全的角度来说，也存在“大而不能倒”的风险。

　　金融科技监管格局将走向何方？

　　美国次贷危机之后，为了解决“大而不能倒”的问题，巴塞尔协议Ⅲ对全球系统重要性金融机构提出更高的资本充足率要求、杠杆率要求、公司治理要求以及更加严格的关联交易和信息披露要求。“实际上，监管的目的，一方面，提前把过度承担风险的可能性进行控制，提前约束‘大而不能倒’风险的出现；另一方面，通过‘生前遗嘱’，即恢复与处置计划，提前做好相关安排，使大型机构依靠自己来解决外溢风险，尽量减少动用公共资源，避免全社会来为其不审慎经营买单。”曾刚表示，接下来对科技公司监管办法的完善或将延续这一监管思路。

　　曾刚和王一峰两位专家不约而同地强调了未来对金融科技监管的“全覆盖”和“一致性”。

　　“那些游离于监管体系之外的业务，要纳入监管体系中，那些已经在监管体系之内，但不持有相应金融业务牌照的，要与银行业金融机构‘拉平’监管，做一样的事就要接受一样的监管。”曾刚强调。

　　“化解金融科技巨头‘大而不能倒’风险，当务之急是牢记金融科技的本质仍然是金融，要把服务实体经济作为发展金融科技的出发点和落脚点，提升金融服务的质效，推动社会福祉增加，通过金融创新惠及民生发展。”王一峰认为，要强化金融科技巨头的监管，区分科技业务和金融业务，找到适应大型科技公司特点的监管方式，增强监管的穿透性、时效性和协调性，注重监管科技运用，前瞻性评估金融科技创新的安全性，既为市场预留足够弹性空间，又要避免监管套利特征的“伪创新”。对于业务本质特征清晰，规模体量较大的尽早统一规制、拉平监管，增强监管的一致性。

　　实际上，如今监管已经在精准拆弹的过程中。今年以来，《金融控股公司监督管理试行办法》落地实施，填补了金融控股公司的监管空白。与此同时，针对各项金融科技业务的管理办法也正在加紧出炉，如《网络小额贷款业务管理暂行办法》正在征求意见。而在数据方面，《个人金融信息（数据）保护试行办法》也写入了今年央行的工作日程表中。

　　目前来看，我国已先后在全球系统重要性银行等领域建立起监管框架，业内预期金融科技领域的金融监管将会实现全覆盖。“‘十四五’规划建议提出，处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。要想守住系统性风险底线，就要不留死角地把具有系统重要性的机构都纳入监管范围内。”曾刚表示。

　　可以预见，在所有金融业务都要纳入监管的趋势下，金融科技公司与传统金融机构的监管要求也有望站在同一起跑线上，未来比拼的是在合规的基础上，通过创新服务实体经济的能力。

一个由民主党和共和党组成的州检察长小组于当地时间12月17日对谷歌（Google）提起了另一项反垄断诉讼，指控其在网络搜索市场上的垄断势力，加剧了这家科技巨头面临的日益激烈的法律纠纷。该诉讼由美国35个州连同华盛顿特区，关岛和波多黎各提起，指控谷歌通过一系列反竞争行为非法维持对搜索引擎和搜索广告市场的垄断权。

科罗拉多州总检察长菲尔·韦瑟（Phil Weiser）在一份声明中表示，谷歌的反竞争行为排除了竞争对手，使消费者被剥夺了对有价值的产品和服务的选择，阻碍了创新。爱荷华州总检察长汤姆·米勒（Tom Miller），内布拉斯加州总检察长道格·彼得森（Doug Peterson）和田纳西州总检察长赫伯特·斯莱特里（Herbert Slatery）与韦瑟一起宣布了该诉讼。

各州要求法院撤消谷歌因反竞争行为而获得的所有利益，包括要求适当剥离资产。这项诉讼是由10位共和党州检察长在得克萨斯州联邦法院针对谷歌提起单独诉讼的一天后进行的，得州的诉讼指控这家搜索巨头非法扼杀了广告技术市场中的竞争。

谷歌在今年早些时候曾被司法部起诉其搜索政策。当时有11个州的共和党总检察长参于了诉讼。

这项新提出的诉讼由科罗拉多州，爱荷华州，内布拉斯加州和田纳西州牵头，已于17日在处理得州诉讼的同一联邦法院提起诉讼，据报道两起诉讼有可能合并。美国哥伦比亚特区地区法官阿米特·梅塔（Amit Mehta）已安排在18日举行听证会，讨论未来的诉讼程序。

图虫创意/供图 本版制图：翟超　

11月10日，市场监管总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，共六章24条。《征求意见稿》明确了诸多基础性概念，对经营者集中的申报标准予以营业额和协议控制（VIE）架构的特别考量。也对广受批评的“大数据杀熟”、“搭售”、“二选一”作出分析界定。

奠定平台经济竞争

评估概念框架

华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚对证券时报记者表示，《征求意见稿》首先确认了很多平台经济领域的基础性概念，包括平台、平台经济、平台经营者等，以及相关市场的具体参考因素，规定了可以不明确界定相关市场的情形，奠定了法律视角下平台经济领域竞争评估的基本概念框架。

在对相关市场的界定上，《征求意见稿》规定，在特定个案中，如果直接事实证据充分，只有依据市场支配地位才能实施的行为持续了相当长时间且损害效果明显，准确界定相关市场条件不足或非常困难，可以不界定相关市场，直接认定平台经济领域经营者实施了垄断行为。

中国社会科学院大学竞争法研究中心研究团队表示，这实际上突破了传统滥用市场支配地位案件中的“相关市场界定——市场支配地位认定——滥用的认定”的模式，以解决互联网行业中明显的滥用行为很难依据传统认定模式被查处的问题。

在对经营者集中的反垄断审查上，《征求意见稿》还规定，将营业额和涉及VIE架构的经营者集中纳入经营者集中反垄断审查的范围。

斐石律师事务所管理合伙人周照峰向记者表示，实际上，《反垄断法》从来没有规定VIE架构的交易可以不用申报，但是现实中大量涉及VIE架构的交易都没有申报。“这是明显不合法的解释，但是以往的实践给企业造成了错误的理解，因此本次《征求意见稿》澄清了之前的错误做法。”

“指南是指导性文件，作用在于更好地指引执法机构按照指南中的细化内容去实际实施《反垄断法》中的落地事由。”钟刚说，最终评估经营者的权利义务还是要根据《反垄断法》的规定。《征求意见稿》对企业合规确实提出新的要求，但从专业角度来说没有本质改变法律的要求，只是在具体实施中提出了呼吁和要求，还并没有转换成法律层面的义务。市场对平台发展的担心并不一定反映了真实情况。

推进平台经济

反垄断进程

对于“大数据杀熟”、“搭售”、“二选一”等具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为，《征求意见稿》做出了详细规制，明确了市场支配地位分析认定依据，并对“不公平价格行为”、“低于成本销售”、“拒绝交易”、“限定交易”、“搭售或者附加不合理交易条件”以及“差别待遇”等行为的认定进行了场景化的细化。

针对普通消费者更为关注的“大数据杀熟”，《征求意见稿》明确，分析是否构成差别待遇，考虑以下因素：一是基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格或者其他交易条件；二是基于大数据和算法，对新老交易相对人实行差异性交易价格或者其他交易条件；三是实行差异性标准、规则、算法；四是实行差异性付款条件和交易方式。

“不过，《征求意见稿》也规定，如果平台经营者是针对新用户的首次交易在合理期限内开展的优惠活动，则可以不被认定为差别待遇行为。”中国社会科学院大学竞争法研究中心研究团队在解读这份文件时表示。

“搭售”是普通消费者的另一困扰。《征求意见稿》列举了五类可被认定构成搭售或者附加不合理交易条件的行为，包括利用格式条款、弹窗、操作必经步骤等交易相对人无法选择、更改、拒绝的方式，将不同商品进行捆绑销售；以搜索降权、流量限制、技术障碍等惩罚性措施，强制交易相对人接受其他商品等。

对于部分电商要求入驻商家只能在该平台提供商品或服务，不得同时在其他平台经营的“二选一”问题，《征求意见稿》通过重点考虑平台经营者通过搜索降权、流量限制、技术障碍、扣取保证金等惩罚性措施实施的限制，以及平台经营者通过补贴、折扣、优惠、流量资源支持等激励性方式实施的限制，来分析是否构成限定交易。

证券时报记者注意到，多家互联网平台曾因“二选一”产生纠纷，部分企业此前亦对于“二选一”等话题进行过回应。例如，在去年乌镇互联网大会上，拼多多联合创始人达达曾表示，“二选一”的过程中，获益的只有大平台本身，而受损的则是消费者和千千万万个商家。商家对于“二选一”的容忍已经绷紧至极限。在当下的市场和行业竞争环境下，垄断的道路已经彻底封闭。新的消费趋势变化一定会影响新零售渠道的变化。拼多多对电商行业生态趋势的判断是“共生共赢”，强权无法持续，共生才能长存。

钟刚指出，《征求意见稿》特别明确细化了平台经济领域经营者滥用市场支配地位行为的规制，细分了不同的滥用行为主义进行解释和列举，包括“大数据杀熟”、必需设施理论的适用问题、正当理由的认定问题等，对实践有很高的指导价值。同时，可以看到，文件对垄断行为进行场景化的细化，已经涉及数据、技术和算法等对协议行为认定的冲击和具体形式的改变。

此外，《征求意见稿》还对平台经济领域内的滥用行政权力排除、限制竞争行为的具体表现作出规定，并要求行政机关制定涉及平台经济领域市场主体活动的规章等时，应当进行公平竞争审查。

平台企业应做好

反垄断合规管理

平台经济领域反垄断指南的出炉，对互联网平台企业意味着什么？截至记者发稿，尚未有互联网平台头部企业就该征求意见进行公开回应。此外，多家互联网企业向记者表示，由于意见刚刚出炉，暂不对此进行回应。

值得一提的是，除平台经济领域，汽车与原料药行业此前也出台了专门的反垄断指南，并成为执法部门重点关注对象。去年6月，汽车业反垄断协议“出手”，市场监管总局对长安福特实施纵向垄断协议，依法处罚约1.6亿元。

在反垄断监管趋严背景下，互联网平台企业应该怎样应对？战略与合规专家丁继华表示，在反垄断合规经营方面，平台型企业应从要我合规到我要合规转变，主动建立合规管理体系，积极做好反垄断合规管理。这就包括公开承诺、建立组织与制度体系、识别与监测反垄断合规风险、制定流程与操作指引、加强反垄断培训、完善内部咨询与举报机制等。

《征求意见稿》指出，平台经营者与交易相对人达成排他性协议，可能构成《反垄断法》第十四条规定的其他垄断协议。

一位小平台运营商告诉记者，“相关企业必须从行为层面遵守新规，但这势必会对经营产生影响，比如反‘大数据杀熟’可能对电商及在线旅游平台的影响较大。但从另外一个角度，平台经济反垄断在一定程度上能激发整个互联网行业的创造力，保护中小规模的创新型企业。目前国内还不会出现如美国拆分巨头的做法，但反垄断手段可能会继续加码，未来或许会在行业并购等方面做出相应限制，鼓励行业充分竞争。”

除了对平台经济领域的反垄断指南征求意见，监管部门近期还陆续公布了《经营者集中审查暂行规定》《规范促销行为暂行规定》《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》，旨在规范线上经济的发展。11月6日，市场监管总局、中央网信办、税务总局三部门联合召开规范线上经济秩序行政指导会，京东、美团、阿里巴巴、字节跳动、滴滴、快手、拼多多等20多家主要互联网平台企业代表参会。该会议亦明确要求互联网平台企业依法合规经营，强化自我约束。

11月10日，据市场监管总局消息，为预防和制止平台经济领域垄断行为，引导平台经济领域经营者依法合规经营，促进线上经济持续健康发展，市场监管总局起草了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），现向社会公开征求意见。

征求意见稿称，对平台经济领域开展反垄断监管坚持以下原则：

营造公平竞争秩序。对平台经济领域开展反垄断监管要坚持营造公平竞争秩序。着力预防和制止排除、限制竞争的垄断行为，维护平台经济领域公平竞争、开放包容的发展环境，降低市场进入壁垒，促进更多主体进入市场，公平有序参与竞争，激发市场活力。

加强科学有效监管。《反垄断法》的基本制度、规制原则和分析框架适用于平台经济领域所有市场主体。反垄断执法机构将根据平台经济的发展状况、发展规律和自身特点，强化竞争分析和法律论证，不断加强和改进反垄断监管，增强反垄断执法的针对性、科学性。

激发创新创造活力。维护平台经济领域公平竞争，引导和激励平台经营者将更多资源用于技术革新、质量改进、服务提升和模式创新，防止和制止排除、限制竞争行为抑制平台经济创新发展和经济活力，有效激发全社会创新创造动力，构筑经济社会发展新优势和新动能。

促进行业健康发展。通过反垄断监管维护平台经济领域公平有序竞争，充分发挥平台经济高效匹配供需、降低交易成本、发展潜在市场的作用，推动资源配置优化、技术进步、效率提升，支持和促进实体经济发展。

维护各方合法利益。平台经济发展涉及多方主体。反垄断监管在保护市场公平竞争、保障和促进平台发展的同时，着力维护平台内经营者和消费者等各方主体的合法权益，使全社会能够共享平台技术进步和经济发展成果，实现平台经济整体生态和谐共生和健康发展。

征求意见稿称，具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品。分析是否构成不公平的高价或者不公平的低价，可以考虑以下因素：

（一）该价格是否明显高于或者明显低于其他平台经济领域经营者在相同或相似市场条件下同种商品或者可比较商品的价格；

（二）该价格是否明显高于或明显低于该平台经济领域经营者在其他相同或相似市场条件区域同种商品或者可比较商品的价格；

（三）在成本基本稳定的情况下，该平台经济领域经营者是否超过正常幅度提高销售价格或降低购买价格；

（四）该平台经济领域经营者销售商品提价幅度是否明显高于成本增长幅度，或者采购商品降价幅度是否明显低于成本降低幅度。

关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）

第一章  总则

第一条 指南的目的和依据

为预防和制止互联网平台经济领域垄断行为，降低行政执法和经营者合规成本，加强和改进平台经济领域反垄断监管，保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，促进平台经济持续健康发展，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》），制定本指南。

第二条 基本原则

对平台经济领域开展反垄断监管坚持以下原则：

（一）营造公平竞争秩序。着力预防和制止排除、限制竞争的垄断行为,维护平台经济领域公平竞争、开放包容的发展环境，降低市场进入壁垒，促进更多主体进入市场，公平有序参与竞争，激发市场活力。

（二）加强科学有效监管。《反垄断法》的基本制度、规制原则和分析框架适用于平台经济领域所有市场主体。反垄断执法机构将根据平台经济的发展状况、发展规律和自身特点，强化竞争分析和法律论证，不断加强和改进反垄断监管，增强反垄断执法的针对性、科学性。

（三）激发创新创造活力。维护平台经济领域公平竞争，引导和激励平台经营者将更多资源用于技术革新、质量改进、服务提升和模式创新，防止和制止排除、限制竞争行为抑制平台经济创新发展和经济活力，有效激发全社会创新创造动力，构筑经济社会发展新优势和新动能。

（四）促进行业健康发展。通过反垄断监管维护平台经济领域公平有序竞争，充分发挥平台经济高效匹配供需、降低交易成本、发展潜在市场的作用，推动资源配置优化、技术进步、效率提升，支持和促进实体经济发展。

（五）维护各方合法利益。平台经济发展涉及多方主体。反垄断监管在保护市场公平竞争、保障和促进平台发展的同时，着力维护平台内经营者和消费者等各方主体的合法权益，使全社会能够共享平台技术进步和经济发展成果，实现平台经济整体生态和谐共生和健康发展。

第三条 相关概念

（一）平台,本指南所称平台为互联网平台，是指通过网络信息技术，使相互依赖的多边主体在特定载体提供的规则和撮合下交互，以此共同创造价值的商业组织形态。

（二）平台经济,是指由互联网平台协调组织资源配置的一种经济形态。

（三）平台经营者,是指向自然人、法人及其他市场主体提供经营场所、交易撮合、信息交流等互联网平台服务的经营者。

（四）平台内经营者,是指在互联网平台内提供商品或者服务（以下统称商品）的经营者。

（五）平台经济领域经营者,包括平台经营者、平台内经营者以及其他参与平台经济的经营者。

第四条 相关市场界定

平台经济涉及多方主体、业务类型复杂、竞争动态多变，界定平台经济领域相关商品市场和相关地域市场需要遵循《反垄断法》和《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》所确定的一般原则,同时考虑平台经济的特点，结合个案进行具体分析。

（一）相关商品市场

平台经济领域相关商品市场界定的基本方法是替代性分析。在个案中界定相关商品市场时，可以基于平台功能、商业模式、用户群体、多边市场、线下交易等因素进行需求替代分析；当供给替代对经营者行为产生的竞争约束类似于需求替代时，应考虑供给替代分析，可以基于市场进入、技术壁垒、网络效应、跨界竞争等因素进行分析。

在平台经济中，经营者之间的竞争通常围绕核心业务开展，以获得用户广泛和持久的注意力。因此，界定相关商品市场时，不能简单根据平台基础服务界定相关商品市场，还需要考虑可能存在的跨平台网络效应，决定将平台界定为一个独立的市场，或者分别界定多个关联市场。

（二）相关地域市场

平台经济领域相关地域市场界定采用需求替代和供给替代分析。在个案中界定相关地域市场时，可以综合评估考虑多数用户选择商品的实际区域、用户的语言偏好和消费习惯、相关法律法规的规定、不同区域竞争约束程度、线上线下融合等因素。

根据平台特点，相关地域市场通常界定为中国市场或者特定区域市场，根据个案情况也可以界定为全球市场。

（三）相关市场界定在各类垄断案件中的作用

坚持个案分析原则，不同类型垄断案件对于相关市场界定的实际需求不同。

对于平台经济领域经营者之间达成的固定价格、分割市场等横向垄断协议，以及固定转售价格、限定最低转售价格的纵向垄断协议，反垄断执法机构在违法性认定上可不明确界定相关市场。

对于平台经济领域滥用市场支配地位案件，相关市场界定通常是认定经营者滥用市场支配地位行为的第一步。

开展平台经济领域经营者集中反垄断审查，通常需要界定相关市场。

在特定个案中，如果直接事实证据充足，只有依赖市场支配地位才能实施的行为持续了相当长时间且损害效果明显，准确界定相关市场条件不足或非常困难，可以不界定相关市场，直接认定平台经济领域经营者实施了垄断行为。

第二章 垄断协议

《反垄断法》禁止经营者达成、实施垄断协议。认定平台经济领域的垄断协议，适用《反垄断法》第二章规定。对《反垄断法》第十三条、第十四条明确列举的垄断协议，原则予以禁止；对符合《反垄断法》第十五条规定条件的垄断协议，可以予以豁免。

第五条 垄断协议的形式

平台经济领域垄断协议主要是指平台经营者、平台内经营者排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。协议、决定可以是书面、口头等形式。其他协同行为是指经营者虽未明确订立协议或者决定，但实质上存在协调一致的行为。

第六条 横向垄断协议

具有竞争关系的平台经济领域经营者可能通过下列方式达成固定价格、分割市场、限制产（销）量、限制新技术（产品）、联合抵制交易等横向垄断协议：

（一）利用平台收集或者交换价格、销量等敏感信息；

（二）利用技术手段进行意思联络；

（三）利用数据和算法实现协调一致行为；

（四）其他有助于实现协同的方式。

本指南所称价格，包括但不限于商品价格以及经营者收取的佣金、手续费、会员费、推广费等费用。

第七条 纵向垄断协议

平台经济领域经营者与交易相对人可能通过下列方式达成固定转售价格、限定最低转售价格等纵向垄断协议：

（一）利用技术手段对价格进行自动化设定；

（二）利用平台规则对价格进行统一；

（三）利用数据和算法对价格进行直接或间接限定；

（四）利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式限定其他交易条件，排除、限制市场竞争。

分析最惠国待遇条款是否构成纵向垄断协议，可综合考虑经营者签订该条款的商业动机、对市场的控制能力以及实施该条款对市场竞争、消费者利益和创新的影响等。

平台经营者与交易相对人达成排他性协议，可能构成《反垄断法》第十四条规定的其他垄断协议。反垄断执法机构一般将综合考虑平台经营者的市场力量、相关市场竞争状况、对其他经营者进入相关市场的阻碍程度等因素，分析该协议是否具有排除、限制竞争效果。

第八条 轴辐协议

具有竞争关系的经营者可能借助与平台经营者之间的纵向关系,或者由平台经营者组织、协调，达成具有横向垄断协议效果的轴辐协议。分析该协议是否属于《反垄断法》规制的垄断协议，可考虑具有竞争关系的经营者之间是否利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制相关市场竞争。

第九条 协同行为的认定

认定平台经济领域协同行为，可以通过直接证据判定是否存在协同行为的事实。如果直接证据较难获取，可以根据逻辑一致的间接证据，认定经营者对相关信息的知悉状况，以判定经营者之间是否存在协同行为。经营者可以提供相反证据证明其不存在协同行为。

第十条 宽大制度

平台经济领域横向垄断协议通常具有严重排除、限制竞争的效果。反垄断执法机构鼓励相关经营者主动报告横向垄断协议有关情况并提供重要证据，同时停止涉嫌违法行为并配合调查。对符合宽大适用条件的经营者，反垄断执法机构可以减轻或者免除处罚。

第三章 滥用市场支配地位行为

《反垄断法》禁止具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位行为。认定平台经济领域的滥用市场支配地位行为，适用《反垄断法》第三章规定。通常情况下，首先界定相关市场，分析经营者在相关市场是否具有支配地位，再根据个案情况具体分析是否构成滥用市场支配地位行为。

第十一条 市场支配地位的认定

反垄断执法机构依据《反垄断法》第十八条、第十九条规定，对认定或推定经营者具有市场支配地位的因素和情形进行分析。结合平台经济的特点，可以具体考虑以下因素：

（一）经营者的市场份额以及相关市场竞争状况。确定平台经济领域经营者市场份额，可以考虑交易金额、交易数量、用户数、点击量、使用时长或者其他指标在相关市场所占比重，同时考虑该市场份额持续的时间。

分析相关市场竞争状况，可以考虑相关平台市场的发展状况、现有竞争者数量和市场份额、平台竞争特点、平台差异程度、规模经济、潜在竞争者情况等。

（二）经营者控制市场的能力。可以考虑该经营者控制上下游市场的能力，阻碍、影响其他经营者进入相关市场的能力，相关平台经营模式、网络效应，以及影响或者决定佣金、流量或者其他交易条件的能力等。

（三）经营者的财力和技术条件。可以考虑该经营者的投资者情况、资产规模、盈利能力、融资能力、技术创新和应用能力、拥有的知识产权、掌握和处理相关数据的能力，以及该财力和技术条件能够以何种程度促进该经营者业务扩张或者巩固、维持市场地位等。

（四）其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度。可以考虑其他经营者与该经营者的交易关系、交易量、交易持续时间，锁定效应、用户黏性，以及其他经营者转向其他平台的可能性及转换成本等。

（五）其他经营者进入相关市场的难易程度。可以考虑平台规模效应、资金投入规模、技术壁垒、用户多栖性、数据获取成本、用户习惯等。

（六）其他因素。可以考虑基于平台经济特点认定经营者具有市场支配地位的其他因素。

第十二条 不公平价格行为

具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品。分析是否构成不公平的高价或者不公平的低价，可以考虑以下因素：

（一）该价格是否明显高于或者明显低于其他平台经济领域经营者在相同或相似市场条件下同种商品或者可比较商品的价格；

（二）该价格是否明显高于或明显低于该平台经济领域经营者在其他相同或相似市场条件区域同种商品或者可比较商品的价格；

（三）在成本基本稳定的情况下，该平台经济领域经营者是否超过正常幅度提高销售价格或降低购买价格；

（四）该平台经济领域经营者销售商品提价幅度是否明显高于成本增长幅度，或者采购商品降价幅度是否明显低于成本降低幅度。

认定市场条件相同或相似，一般可以考虑平台类型、经营模式、交易环节、成本结构、交易具体情况等因素。

第十三条 低于成本销售

具有市场支配地位的平台经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由，以低于成本的价格销售商品，排除、限制市场竞争。

分析是否构成低于成本销售，一般重点考虑平台经营者是否以低于成本的价格排挤具有竞争关系的其他平台经营者，以及是否在将其他平台经营者排挤出市场后，将价格提高并不当获利等情况。

在计算成本时，一般需要综合考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况。

平台经营者低于成本销售可能具有以下正当理由：

（一）在合理期限内为发展平台内其他业务；

（二）在合理期限内为促进新商品进入市场；

（三）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第十四条 拒绝交易

具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用其市场支配地位，无正当理由拒绝与交易相对人进行交易，排除、限制市场竞争。分析是否构成拒绝交易，可以考虑以下因素：

（一）停止、拖延、中断与交易相对人的现有交易；

（二）拒绝与交易相对人开展新的交易；

（三）在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置限制和障碍，使交易相对人难以开展交易；

（四）控制平台经济领域必需设施的经营者拒绝与交易相对人以合理条件进行交易。

认定相关平台是否构成必需设施，一般需要综合考虑其他平台的可替代性、是否存在潜在可用平台、发展竞争性平台的可行性、交易相对人对该平台的依赖程度、开放平台对该平台经营者可能造成的影响等因素。

认定相关数据是否构成必需设施，一般需要综合考虑数据对于参与市场竞争是否不可或缺，数据是否存在其他获取渠道，数据开放的技术可行性，以及开放数据对占有数据的经营者可能造成的影响等因素。

平台经济领域经营者拒绝交易可能具有以下正当理由：

（一）因不可抗力等客观原因无法进行交易；

（二）因交易相对人原因，影响交易安全；

（三）与交易相对人交易将使平台经营者利益发生不当减损；

（四）交易相对人明确表示或者实际不遵守公平、合理、无歧视的平台规则；

（五）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第十五条 限定交易

具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由对交易相对人进行限定交易，排除、限制市场竞争。分析是否构成限定交易行为，可以考虑以下因素：

（一）要求交易相对人在竞争性平台间进行“二选一”或者其他具有相同效果的行为；

（二）限定交易相对人与其进行独家交易；

（三）限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易；

（四）限定交易相对人不得与特定经营者进行交易。

上述限定可能通过书面协议的方式实现，也可能通过电话、口头方式与交易相对人商定的方式实现，还可能通过平台规则、数据、算法、技术等方面的实际设置限制或者障碍的方式实现。

分析是否构成限定交易，可重点考虑以下两种情形：一是平台经营者通过搜索降权、流量限制、技术障碍、扣取保证金等惩罚性措施实施的限制，因对市场竞争和消费者利益产生直接损害，一般可认定构成限定交易行为。二是平台经营者通过补贴、折扣、优惠、流量资源支持等激励性方式实施的限制，可能对平台内经营者、消费者利益和社会整体福利具有一定积极效果，但如果对市场竞争产生明显的排除、限制影响，也可能被认定构成限定交易行为。

平台经济领域经营者限定交易可能具有以下正当理由：

（一）为保护交易相对人和消费者利益所必须；

（二）为保护知识产权或者数据安全所必须；

（三）为保护针对交易进行的特定资源投入所必须；

（四）为维护平台合理的经营模式所必须；

（五）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第十六条 搭售或者附加不合理交易条件

具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由实施搭售或者附加不合理交易条件，排除、限制市场竞争。分析是否构成搭售或者附加不合理交易条件，可以考虑以下因素：

（一）利用格式条款、弹窗、操作必经步骤等交易相对人无法选择、更改、拒绝的方式，将不同商品进行捆绑销售；

（二）以搜索降权、流量限制、技术障碍等惩罚性措施，强制交易相对人接受其他商品；

（三）对交易条件和方式、服务提供方式、付款方式和手段、售后保障等附加不合理限制；

（四）在交易价格之外额外收取不合理费用；

（五）强制收集用户信息或附加与交易标的无关的交易条件。

平台经济领域经营者实施搭售可能具有以下正当理由：

（一）符合正当的行业惯例和交易习惯；

（二）为保护交易相对人和消费者利益所必须；

（三）为提升商品使用价值或效率所必须；

（四）为维护平台正常运行所必须；

（五）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第十七条 差别待遇

具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由对交易条件相同的交易相对人实施差别待遇，排除、限制市场竞争。分析是否构成差别待遇，可以考虑以下因素：

（一）基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格或者其他交易条件；

（二）基于大数据和算法，对新老交易相对人实行差异性交易价格或者其他交易条件；

（三）实行差异性标准、规则、算法；

（四）实行差异性付款条件和交易方式。

条件相同是指交易相对人之间在交易安全、交易成本、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在实质性影响交易的差别。平台在交易中获取的交易相对人的隐私信息、交易历史、个体偏好、消费习惯等方面存在的差异不影响认定交易相对人条件相同。

平台经济领域经营者实施差别待遇行为可能具有以下正当理由：

（一）根据交易相对人实际需求且符合正当的交易习惯和行业惯例，实行不同交易条件；

（二）针对新用户的首次交易在合理期限内开展的优惠活动；

（三）基于平台公平、合理、无歧视的规则实施的随机性交易；

（四）能够证明行为具有正当性的其他理由。

第四章 经营者集中

《反垄断法》禁止经营者实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中。反垄断执法机构依据《反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等法律法规，对平台经济领域的经营者集中进行审查，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。

第十八条 申报标准

在平台经济领域，根据经营者的商业模式不同，营业额的计算可能有所区别。对于仅提供信息匹配、收取佣金的平台经营者，可以平台所收取的服务费及平台其他收入计算营业额；对于具体参与平台一侧市场竞争的平台经营者，可以平台所涉交易金额及平台其他收入计算营业额。

涉及协议控制（VIE）架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围。经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。

第十九条 反垄断执法机构主动调查

根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。

平台经济领域未达到申报标准的经营者集中具有以下情形，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果，国务院反垄断执法机构将依法进行调查处理。

（一）参与集中的一方经营者为初创企业、新兴平台；

（二）参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低；

（三）相关市场集中度较高，参与竞争者数量较少；

（四）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的其他情形。

经营者可以就未达到申报标准的经营者集中主动向国务院反垄断执法机构申报。

第二十条 考量因素

反垄断执法机构将依据《反垄断法》第二十七条规定的因素，评估平台领域经营者集中的竞争影响。结合平台经济的特点，可以具体考虑以下因素：

（一）经营者在相关市场的市场份额。计算市场份额，除以营业额为指标外，还可以考虑采用交易金额、交易数量、用户数、点击量、使用时长或者其他指标在相关市场所占比重，并可以视情况对较长时间段内的市场份额进行综合评估，判断其动态变化趋势。

（二）经营者对市场的控制力。可以考虑经营者是否对关键性、稀缺性资源拥有独占权利以及该独占权利持续时间，平台用户黏性、多栖性，经营者掌握和处理数据的能力，对数据接口的控制能力，经营者的盈利能力及利润率水平，技术创新的频率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出现颠覆性创新等。

（三）相关市场的集中度。可以考虑相关平台市场的发展状况、现有竞争者数量和市场份额等。

（四）经营者集中对市场进入的影响。可以考虑市场准入情况，经营者获得技术、知识产权、数据、渠道、用户等必要资源和必需设施的难度，进入相关市场需要的资金投入规模，用户在费用、数据迁移、谈判、学习、搜索等各方面的转换成本，并考虑进入的可能性、及时性和充分性。

（五）经营者集中对技术进步的影响。可以考虑现有市场竞争者在技术和商业模式等创新方面的竞争，对经营者创新动机和能力的影响，对初创企业、新兴平台的收购是否会影响创新。

（六）经营者集中对消费者的影响。可以考虑集中后经营者是否有能力和动机以提高商品价格、降低商品质量、减少商品多样性、损害消费者选择能力和范围、区别对待不同消费者群体、不恰当使用消费者数据等方式损害消费者利益。

对涉及双边或者多边平台的经营者集中，可能需要综合考虑平台的双边或者多边业务，并对直接和间接网络外部性进行评估。

第二十一条 救济措施

对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构将根据《反垄断法》第二十八条规定作出决定。对不予禁止的经营者集中，反垄断执法机构可以决定附加以下类型的限制性条件:

（一）剥离有形资产，剥离知识产权、技术、数据等无形资产或者剥离相关权益等结构性条件；

（二）开放网络或平台等基础设施、许可关键技术、终止排他性协议、修改平台规则或者算法等行为性条件；

（三）结构性条件和行为性条件相结合的综合性条件。

第五章 滥用行政权力排除、限制竞争

《反垄断法》禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争。对于平台经济领域的滥用行政权力排除、限制竞争行为，依据《反垄断法》等法律法规进行调查,提出依法处理的建议。

第二十二条 滥用行政权力排除、限制竞争行为表现

行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织从事下列行为，排除、限制平台经济领域市场竞争，可能构成滥用行政权力排除、限制竞争行为：

（一）限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的平台经济领域经营者提供的商品，或者其他经营者提供的与平台服务相关的商品；

（二）对外地平台经济领域经营者设定歧视性标准、实行歧视性政策，采取专门针对外地平台经济领域经营者的行政许可、备案，或者通过软件、互联网设置屏蔽等手段，阻碍、限制外地平台经济领域经营者进入本地市场，妨碍商品在地区之间的自由流通；

（三）以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地平台经济领域经营者参加本地的招标投标活动；

（四）对外地平台经济领域经营者实行歧视性待遇，排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

（五）强制或者变相强制平台经济领域经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为；

（六）行政机关以规定、办法、决定、公告、通知、意见、会议纪要等形式，制定、发布含有排除、限制竞争内容的涉及平台经济领域市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。

第二十三条 公平竞争审查

行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定涉及平台经济领域市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施，应当按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）规定进行公平竞争审查。

第六章 附则

第二十四条  本指南自公布之日起实施。